我国政府网站建设自1999年启动政府上网工程到现在,已有10年的建设历程.2006年中央门户网站的开通,标志着我国政府网站体系形成,进入快速发展的阶段.审视10年的建设过程,在肯定政府网站建设成效的同时,也会发现政府网站面临着公众认知和满意程度的挑战.如何提高公众对政府网站的认知度和满意度,是今后推进政府网站建设和发展的重要课题.笔者认为,破题的关键是实现技术主导建设向政务主导建设转变,用"网上政府"的理念构建政府网站.本文是笔者对上述转变的初探,以飨同仁.
一、建立"网上政府"理念的必要性
所谓"网上政府",对应的是"电子政府"的概念,但又有区别,"电子政府"是指"电子化"的政府,它包括政府管理服务模式的全部电子化,是相对实体政府的"虚拟政府".这里所提"网上政府"的概念可以理解为:政府对公众的服务内容和服务过程,建立在电子政务网络基础上,采取跨政府部门,跨职能业务的"一站式"服务方式,以政府门户网站为服务平台的管理服务模式.它所包括的是政府能在互联网上提供的电子化管理和服务,但不是"电子政府"所涵盖的全部.用通俗的说法,"网上政府"就是政府在网上为公众提供"一站式"服务的综合服务系统.
建立"网上政府"理念的实际意义是什么?首先,进一步明确政府网站的建设主体.过去政府网站是以推进电子政务的理念去建设的,建设主体大多是电子政务应用的推进机构,而这些机构的性质主要是技术型的事业单位,建设方式是以技术推进为主,政府只是在后台进行有限的参与.在政府上网的建设初期,技术为主导的建设对建立政府网站体系起到了积极的作用.但是,随着建设的深入,公众对网上服务的需求越来务实,对政府网站认知从网站形式引伸到对服务内容和服务方式的实际效果上,这个变化是对网站建设主体的挑战.多年来,政府网站的建设者为提升服务实效做出艰辛的努力,但很难有大的突破,众之所言:政府网站到了"瓶颈"发展阶段.笔者则认为,建设主体的错位是产生"瓶颈"的重要原因之一.技术型事业单位作为政府网站的建设主体,由于政务性的职能缺位,它不能介入和协调政务过程,不对服务效果负责,这就很难实现公众的满意需求.因此,建设主体需要调整归位."网上政府"的建设理念,就是把政府推向前台,担当政府网站的建设主体,将网上服务纳入政府职责体系,建立网上工作系统和服务机制,对服务效果负责.在政务需求的主导下,打造"网上政府",树立服务型政府形象.其次,进一步明确政府网站的定位.初期的政府网站建设更多的是技术角色的参与,展现给公众的是技术性的功能手段,由于网站承载较少的政务内容,公众可能把政府网站作为一般媒体看待,这也是影响公众认可和满意的重要原因.政府网站区别于其他网站的基本定位在于它是电子政务的载体,是政府在网络上为公众提供的服务平台,如果政府网站上得不到政务服务,就失去了政府网站存在的意义.以"网上政府"理念建设政府网站,是用"网上政府"的形态构建政府网站,"政府"与"网站"形成对外形象的统一体,使网站的定位更加清晰,更加明确,让公众形成上政府网站就是进政府的认知.同时,也更有利于电子政务应用与建设服务型政府的紧偶合,坚持电子政务以需求为主导的建设原则.再就是,进一步推进电子政务应用的深入发展.多年来,我国在电子政务的建设中取得很多应用成果,而更多的成果是服务于政府内部,社会效益却没有完全发挥出来,社会公众不能分享电子政务成果,更无从谈论认可和满意的评价.整合电子政务资源服务于社会和公众,已成为推进电子政务应用深入发展的重要任务.近几年,各级政府门户网站都在打造"一站式"的服务,由于在政务环节上,对工作协调、业务协同、流程优化等方面缺乏力度,网上服务的状况没有实 质性的突破,往往形式与内容不能同步.大家共识:政府网站的深入建设不是技术问题,而是政务问题.由谁来解决问题呢?自然是政府自身.建立"网上政府"理念,就是推动政府介入"一站式"服务建设,主持电子政务资源的整合,将政府信息公开、在线服务办事和公众参与互动等服务纳入政府工作流程,落实职责和任务,积极推进工作深入,只有这样做才能取得实质性的进展.
二、建设"网上政府"的结构分析
建设"网上政府"是深入推进电子政务应用,以政府网站为抓手,以整合资源,协同业务,简化流程,优化服务为建设内容的系统工程,是一项长期的建设任务.它的建设基础是电子政务网络已基本形成,电子政务应用已全面展开,政府网站建设已形成体系,政府管理体制和行政审批制度的改革有了实质性的推进.目前,我国大部分城市都建立了上述基础."网上政府"组织形态是把政府网站作为"网上政府"的服务前台,政府内部电子政务应用作为它的后台,前台与后台的结合,构成了"网上政府"的工作系统、运行体系,职责体系和公共服务体系.它的运行模式是通过前台的政府网站接受公众的诉求,将诉求转给后台的政务内部网络办理,再将办理结果转给前台的政府网站向公众反馈.它实现的主要服务功能是政府信息公开、在线办事服务、与公众参与互动、行政过程监察、公共资源交易、宣传政府形象等."网上政府"的基本结构分为前台服务和后台支撑两大部分,以地市级城市"网上政府"为例,其建设结构分析如下:
(一)前台服务
前台服务主要是通过政府网站来实现的.政府网站是"网上政府"的公共服务平台,承载面向公众的电子政务,是服务型政府的外在形象.
目前,地市级城市普遍形成了本地政府网站群体系,政府网站的前台服务可分为两级.市级政府门户网站、市级政府的各部门网站作为一级网站,市级所属的县(市)区网站作为二级网站.
每级网站根据层级和内容的不同,又分为主站点和子站点.如:市级政府门户网站是一级网站的主站点,市级政府各部门网站是一级网站的子站点.主站点与子站点实现互连互通,统一平台、统一规范、统一目录、统一域名、统一标识、统一登录、统一风格.展现给公众的形象,不是一个个分割的政府部门,而是一个提供统一服务和具有统一形象的政府总体.
根据地市级城市政府的权责分工,原则上二级政府网站以自主建设为主,但应参照市级统一的标准进行建设.
(二)后台支撑
后台支撑分为技术支撑和政务支撑两个支撑层面.
1、技术支撑层面
(1)市级政府网络基础平台.这个平台的作用主要是提供互联互通的接口、保证网络通讯的畅通和安全运行.这个平台的建设和管理可采取外包的运营模式.
(2)综合服务平台.这个平台是建立在网络基础平台之上的应用服务平台,为政府业务设立应用系统、为专业应用系统设立交互接口,提供信息交换和业务协同的支持.根据内外网物理隔离的规定,综合服务平台又分为内网服务平台和外网服务平台.综合服务平台是政府主导建设的重点,其建设目标是:为"网上政府"提供应用技术支撑,为各类电子政务的应用提供资源交换、信息共享、系统整合等基础服务,统一相关标准,确保各类资源的可互连、可访问、可交换、可共享、可整合.
(3)基础信息数据库.基础数据库是"网上政府"的重要资源库.包括:(A)人口基础信息库.重点建设和整合公安户籍信息、人口普查信息、公务员信息、社会保障信息和人事关系信息等信息资源;(B)法人单位基础信息库.重点建设和整合企业法人信息、政府机关法人信息、事业单位法人信息、社会团体法人信息等信息资源;(C)自然资源和空间地理基础信息库.重点建设和整合基础地理信息资源、水资源信息、土地信息、环境信息、矿产信息、旅游信息等信息资源;(D)宏观经济数据库.重点建设和整合规划、物价、财政、金融、统计等方面的信息、普查数据和专题数据等信息资源.建设基础信息数据库是政府整合信息资源和利用信息资源的建设任务,是"网上政府"信息服务的基础支撑.其建设方式多采取逻辑统一,物理分布的结构模式,重点是对已有数据库进行整合利用,实现信息共享.
(4)业务应用系统.业务应用系统是根据职能业务不同,开发建设的业务软件系统.目前,地市级城市使用的电子政务应用系统大体分三种类型,一是政府职能部门自己开发的软件系统.二是国家、省对口体系开发建设的软件系统.三是市级信息机构开发的服务于各部门共享的软件系统.上述三类应用系统都是 "网上政府"运行的组成部分,需要通过推行统一标准、加强安全防范措施,采用紧偶合与松偶合相结合的方式进行梳理和整合.
2、政务支撑层面
(1)再造业务流程."网上政府"的服务流程是以用户为中心,通常一个流程需要跨部门来实现.因此,需要改变按职能部门设立业务流程的方式,打破职能部门界限,对传统业务流程再造.
(2)实行网上办公."网上政府"的运行条件是能在网上办公,凡是参与网上政府服务的部门,必须配备网上办公设备和网上办公人员,履行网上办公的工作规则.
(3)完善组织体系."网上政府"是一个创新的管理服务模式,需要建立职能明确、权责到位的网上服务工作系统.市级政府及政府各部门都需要配备工作机构和人员,主要负责整体工作推进、网上服务组织与协调、网上运行保障等任务.
(4)供给法规制度."网上政府"是整体协同的运行模式,需要统一部署、统筹运作、合力推进.因此,政府必须提供强制性的政令和制度给予保障.
三、建设"网上政府"的问题与挑战
"网上政府"建设是对政府传统管理服务模式的重大改革,是适应时代发展的创新,将面对一些问题与挑战.
(一)思想观念的转变.将政府管理服务事项及行政流程放到网上,使行政过程公开透明,这对传统的行政方式和观念是重大转变,各级政府能否做好充分的思想准备,能否积极支持并主动介入.
(二)以用户为中心的服务."网上政府"要引入以用户为中心的服务理念,服务形式需要按服务事项建立,工作流程是跨部门职能的服务流程.如何按服务事项梳理职能业务,组织跨部门业务流程优化与再造是一个重要课题,需要认真调研、明确需求、科学论证和有强力的措施进行破题.
(三)大部制改革的影响.大部制改革需要对政府职能做新的调整,近几年,属于内部运行机制的磨合与微调阶段,存在各种因素的不确定性.在此基础上,建设与整合业务应用系统存在一定的风险,需要在推进策略上有所考虑.
(四)推行标准化的制约.推行统一标准是建设"网上政府"的关键,也是难点.我国在电子政务方面的标准化建设比较滞后,而"网上政府"建设需要标准规范的支持,这就存在前置的地方性标准与今后国家出台标准的对接风险.另外,前期建设已经形成了多系统,多标准,系统异构化的状况,这对统一标准的推行工作带来障碍,需要研究有效的推进措施.
(五)信息数据的安全交换."网上政府"的运行模式是从外网上受理公众提交的办事请求,转到内网上进行事务办理,再将办理结果转回到外网上进行反馈.这个过程需要内网与外网进行信息数据的实时交换.根据政务内、外网物理隔离的规定,保密部门对两网之间的信息数据交换有严格要求,这就需要对"网上政府"使用的电子政务网络保密级别进行界定或提出解决问题的措施.
(六)政务电子化的整体推进.近年来,我国电子政务建设的重点由社会监管转向公共服务,地方性的电子政务建设都加大了推进力度,但也出现条条与块块管理体系之间、部门与部门之间的电子化协调发展问题."网上政府"建设必须加强工作协调和业务协同的力度,整体推进,形成合力,保障"一站式"服务的实现.(作者系济南市信息中心主任)
